国务院在1991年颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》[1]中明确移民安置补偿的原则——移民的生活水平应该达到或超过原有水平。由此将生活水平这一概念引入到移民补偿安置中。随后中国几次调整并完善了移民补偿政策,不断提高的补偿标准、强大的扶助政策并没有解决移民生活恢复的问题,移民群体不仅生活水平难以恢复,而且与非移民群体在收入水平上存在巨大差距。因此,研究基于补偿原则的水库移民补偿标准及其计算方法十分必要。
中国现阶段实行的是“以失定补”的补偿方式,主要针对移民的财产性损失进行补偿。根据相关资料的统计,中国移民在搬迁、安置后的典型生产生活水平变化如图 1所示[2]。图 1中,曲线L1表示移民在不搬迁的情况下按社会经济增长速度预测到的原有生活水平变化曲线。曲线L表示移民现行安置规划实现的生活水平变化曲线,其中AB段为安置过程,由于获得补偿的土地或商业店铺资产质量的缘故移民收入迅速减低;BC段为恢复过程,随着土地或商业店铺资产质量的恢复移民收入增加;曲线L的ABC段是现实观察到的“U”型阶段。曲线P表示移民因为搬迁而陷入贫困风险的曲线。施国庆等[3]对比了不同群体、不同时期的移民生活水平的变化,并根据新安江水库移民1956—1990年的长序列截面数据分析拟合出了类似的曲线。
大量移民影响工程进展、返迁甚至社会群体事件发生在“U”型阶段,研究缩短或者消除移民生活水平恢复中的 “U”型阶段成为热点[4, 5, 6, 7]。景军[8]研究表明,部分移民群体与非移民群体在生活水平上存在巨大差距,是由以往给予移民的补偿不充分造成的。周真钢等[9]研究表明,移民实际得到的补偿和投资远不能达到移民生产生活重建与恢复所需的全部资本投入。进而学者逐步意识到移民的安置补偿应该从重建移民生活的角度进行考虑。施国庆等[10]研究表明,现有的仅依据财产损失进行经济补偿是远远不能满足移民生活重建所需要的投资,必须从改善和提高移民生活水平的角度确定对移民的补偿。
本文根据移民补偿原则从移民生活水平重建的角度探讨水库移民补偿标准,并针对现行补偿存在的不足给出差额计算方法。
1 水库移民补偿标准经济能力与生活满意度的学者的研究表明,虽然影响移民生活水平的因素众多,但当个人经济能力较低时,经济能力的提高能够显著地改善客观生活水平[11]。库区的经济发展落后,移民的收入水平和生活质量普遍较低,经济能力是移民生活水平最主要也是最直接的决定性因素。李惠[12]研究表明个体的迁移行为取决于迁移是否产生净收益,迁移的发生具有成本和收益分析的特征。本文通过以货币表现的成本和收益(支出和收入)计算的人均年净收益来反映移民的经济能力,由此衡量移民的生活水平。
现行移民补偿没有从重建生活的角度考虑,忽略了安置阶段花费的剧增以及收入恢复的滞后效应[13],由此导致安置补偿的不足。因此移民恢复期的人均年净收益会出现短期下降,生活水平也相应下降。如果此时移民得不到充分的补偿,移民的经济能力就难以恢复。本文认为根据水库移民补偿原则,应该保持搬迁情况移民的人均年净收益大于或者等于不搬迁情况的水平,水库移民的补偿标准如式(1)所示,即
$ {\rm{N}}{{\rm{V}}_j} \ge {\rm{N}}{{\rm{V}}_i}. $ | (1) |
其中:NV表示移民的人均年净收益;i表示在迁出地不搬迁情况;j表示在迁入地搬迁情况。
2 水库移民补偿差额计算方法“U”型阶段的事实证明现行移民补偿不能够达到补偿原则的要求,从而导致移民生活水平在恢复期可能出现下降。根据水库移民补偿原则,合理的补偿应该弥补恢复期人均年净收益与不搬迁原有水平的差额ΔNVij,即图 1中L和L1所包围的闭合区域面积。假如用f(t)表示移民第t年的人均年净收益NV,则ΔNVij的计算如式(2)所示,即
$ \Delta {\rm{N}}{{\rm{V}}_{ij}} = \int {_0^{{t^*}}\left| {{f_i}\left( t \right) - {f_j}\left( t \right)} \right|{\rm{d}}t.} $ | (2) |
其中:fi(t)表示移民在迁出地i不搬迁情况的人均年净收益预测函数;fj(t)表示移民在迁入地j搬迁情况的人均年净收益预测函数;t*表示恢复期移民搬迁后人均年净收益达到不搬迁水平的时间。
假如用I(t)和S(t)分别表示项目规划时点起第t年移民家庭的人均年收入和人均年支出,则f(t)的计算如式(3)所示,即
$ f\left( t \right) = I\left( t \right) - S\left( t \right). $ | (3) |
不搬迁情况移民的人均年净收益预测函数 fi(t)可通过当年农村家庭的收入和支出计算。搬迁前移民基本以务农为生,农村家庭收入和支出结构类似,收入主要包括农业生产收入、非农业收入和政府转移支付,而支出主要包括一般的农业生产支出、非农业生产支出和家庭消费支出。其中,计算Ii(t)可参照地方国民经济发展规划的内容,在项目规划当年的基础上按一定的增长率增长计算,如式(4)所示,即
$ {I_i}\left( t \right) = {I_{{t_0}}}{\left( {1 + r} \right)^t}. $ | (4) |
其中:It0表示项目规划当年移民在迁出地i的人均年收入;r表示迁出地i的地方国民经济发展规划增长率;t表示项目规划时点起第t年。
计算Si(t)可参照地方国民经济发展,在项目规划当年的基础上按农村家庭居民消费价格增长率增长计算,如式(5)所示,即
$ {S_i}\left( t \right) = {S_{{t_o}}}{\left( {1 + r'} \right)^t}. $ | (5) |
其中:St0表示项目规划当年移民在迁出地i的人均年支出;r′表示迁出地农村家庭居民消费价格增长率;t表示项目规划时点起第t年。
搬迁情况移民的人均年净收益预测函数fj(t)可按式(3)计算,但是不同安置模式下移民家庭收入和支出结构不同,因此式(4)和式(5)中Ij(t)和Si(t)的计算需要针对不同安置模式下移民家庭的收入和支出结构分项计算。农业安置的移民,家庭收入由补偿金、农业生产收入和政府补助这3部分组成;家庭支出主要包含安置成本、农业生产成本和生活成本。非农安置的移民,家庭收入由补偿金、工资性收入和政府补助这3部分组成;家庭支出主要包含安置成本、就业成本和生活成本。兼业安置的移民,家庭收入由补偿金、农业生产收入、工资性收入和政府补助这4部分组成;家庭支出包含安置成本、农业生产成本和生活成本。其中补偿金是由政府在搬迁当年发放的一次性补偿金(对于长期补偿可参照此方法类似计算),安置成本主要是置房费用。在现行的补偿标准下移民获得的补偿只能基本满足于其在安置地用于恢复生活条件的必要开支,几乎不能将其作为未来生计来源。尚凯等[14]研究表明,农村移民获得的补偿金基本被用于恢复生产生活的条件,极少数投资于生产活动,因此补偿现金并不能直接成为移民未来生活的稳定收入。一方面补偿金并不足以满足搬迁过渡期之后年份的生活来源,另一方面为了避免移民的收入和支出在搬迁时点出现急剧增长,因此该文将补偿金和安置成本均摊至搬迁过渡期(移民恢复生产生活条件并适应安置地环境所需的时间)的各年,该文采用王茂福对丹江口水库移民的大样本调查结果数据,取搬迁过渡期为5 a[15]。政府补助包含政府转移支付和后期扶持基金这2项。搬迁情况下移民家庭收入支出各分项的计算方法如表 1所示,由于部分项目的数据收集难度较大,本文采用替换计算。
项目 | 分项 | 计算方法 | 注释 | |
收入 | 人均补偿金 | 人均补偿金×资本回收系数 | i=2.25%,Δt=5 | |
人均农业生产收入 | 农作物的产量×收购价格/农业安置人口 | 产量按2%的年增长率逐年调整;收购价格按迁入地农产品收购价格的平均增长率调整。 | ||
工资收入 | 在迁入地项目规划当年人均产业平均工资的基础上逐年递增 | 增长率取迁出地地方国民经济发展规划增长率 | ||
政府补助 | 政府转移支付 | 在迁入地项目规划当年人均水平上逐年递增 | 增长率取迁入地地方国民经济发展规划增长率 | |
后期扶持基金 | 600元/(人·a) | 固定不变 | ||
支出 | 人均安置成本 | 规划人均住房面积×市价×资本回收系数 | i=2.25%,Δt=5 | |
人均农业生产成本 | 农业生产收入×系数/农业安置人口 | 系数取农作物种植成本平均比例系数40% | ||
人均就业成本 | 迁入地平均技能培训成本水平 | |||
人均生活成本 | 在迁入地项目规划当年人均水平上逐年递增 | 增长率取迁入地农村家庭居民消费价格增长率 |
西南某水电开发项目于1999年开始规划,涉及云南省和四川省2省的生产安置人口,淹没影响的人口以农民为主,移民文化、经济和生活水平都较低。该文选取该项目备选方案中云南省M安置区的12 500名农业安置移民和1 584名集镇第三产业安置移民的生活水平恢复状况进行评价,由于项目仅存在2种安置模式,因此该文分别对这2种安置模式作实例分析,算例数据取自项目的可行性研究报告和统计年鉴。
3.1 云南省M安置区农业安置移民补偿水平分析M安置区农业安置移民来自于云南省库区的部分县市,因此计算不搬迁情况移民的人均年净收益预测函数fi(t)时,不区分地区差异,按库区整体情况计算。计算搬迁情况移民的人均年净收益预测函数fj(t)时,考虑到安置区重新调配给移民的耕地多是通过荒地、山地或者贫瘠的土地改造而成,耕地需要时间熟化,计算时将农业安置的耕地单产在搬迁过渡期内进行折减,2000年、 2001年、 2002年、 2003年和2004年折减系数分别取0.4、 0.4、 0.6、 0.8、 1.0。与此同时,移民在搬迁过渡期需要花费大量的成本进行耕地改良,因此不对农业生产的生产成本进行折减。由此得到农业安置移民搬迁和不搬迁情况的人均年净收益预测趋势如图 2所示。
根据农业安置移民搬迁和不搬迁情况的人均年净收益的预测,用曲线拟合得到回归模型fi(t)和fj(t)分别用式(6)和式(7)所示,即
$ y = 313.12{e^{0.088x}}, $ | (6) |
$ y = - 15771.8 + 14450.5{e^{0.0187571x}}. $ | (7) |
根据式(2)、式(6)和式(7)可以计算农业安置移民在恢复期存在的人均年净收益的差额如式(8)所示,即
$ {t^*} = 6.51,\;\;\;\Delta {\rm{N}}{{\rm{V}}_{ij}} = 5368.732. $ | (8) |
对规划后20 a农业安置移民搬迁和不搬迁情况的现金流进行累计折现,取折现率为2.25%,得到现金流的累计折现如式(9)所示,即
$ \Delta {\rm{NP}}{{\rm{V}}_{ij}} = \sum\limits_{t = 1}^{20} {\Delta {\rm{N}}{{\rm{V}}_{ij}} = 11580.85.} $ | (9) |
其中:ΔNPVij表示在现有补偿水平下移民由迁出地i搬迁至迁入地j产生的现金流累计折现。
因此得出结论,在现有补偿政策下,搬迁后 20 a 的长期现金流累计现值为11 580.85元大于零,说明从长期来看该项目中农业安置移民的生活水平达到并超过了不搬迁的水平,但是从短期来看移民生产生活恢复期是7 a,恢复期产生的人均年净收益差额为5 368.732元,没有达到不搬迁情况的生活水平。
3.2 云南省M安置区集镇第三产业安置移民补偿水平分析云南省M安置区集镇第三产业安置的主要措施是:移民进入集镇从事第三产业活动,并给移民配备一定数量的基本口粮田(地),标准为0.3~0.5亩/人。因此本案例的集镇第三产业安置属于兼业安置,计算得到兼业安置移民搬迁和不搬迁情况的人均年净收益预测趋势如图 3所示。
根据兼业安置移民搬迁和不搬迁情况的人均年净收益的预测,用曲线拟合得到回归模型fi(t)和fj(t)分别用式(10)和式(11)所示,即
$ y = 313.12{e^{0.088x}}, $ | (10) |
$ y = - 36296.7 + 35240.6{e^{0.00555939x}}. $ | (11) |
根据式(2)、式(10)和式(11)可以计算兼业安置移民在恢复期存在的人均年净收益的差额如式(12)所示,即
$ {t^*} = 8.59,\;\;\Delta {\rm{N}}{{\rm{V}}_{ij}} = 5745.347. $ | (12) |
对规划后20 a兼业安置移民搬迁和不搬迁情况的现金流进行累计折现,取折现率为2.25%,得到现金流的累计折现如式(13)所示,即
$ \Delta {\rm{NP}}{{\rm{V}}_{ij}} = \sum\limits_{t = 1}^{20} {\Delta {\rm{N}}{{\rm{V}}_{ij}} = 2613.77.} $ | (13) |
因此得出结论,在现有补偿政策下,搬迁后 20 a的长期现金流累计现值为2 613.77元大于零,说明该项目中集镇第三产业安置移民的生活水平达到并超过了不搬迁的水平,但是从短期来看移民生产生活恢复期是9 a,恢复期产生的人均年净收益差额为5 745.347元,没有达到不搬迁情况的生活水平。
4 结 论该文按照“移民的生活水平应该达到和超过原有水平”的水库移民补偿原则确定移民补偿标准及补偿差额计算方法,并通过实际移民案例数据对提出的方法进行了分析和验证,得到如下主要结论:
1) 从长期现金流的累计现值来看,移民生活水平达到并超过了不搬迁水平,但从短期现金流来看,移民在生产生活恢复期并没有达到补偿原则要求的不搬迁生活水平,因此呈现出“U”型的变化特征,由此导致这一阶段移民影响工程实施和各种社会不稳定的事件。
2) 现行“以失定补”的补偿方式不能满足水库移民补偿原则的要求。
3) 水库移民的补偿标准必须从重建移民生活的角度进行确定和计算。
5 政策建议现行水库移民补偿政策缺乏对移民搬迁和不搬迁情况下收入差异性的考虑,主要包括农业生产收入和工资收入以及安置成本和生活成本在内的支出差异性和搬迁增加的额外就业成本的考虑,由此导致了移民生活水平恢复中的 “U”型阶段。从重建移民生产生活的角度,水库移民补偿应该着力对这些差异项进行针对性的分析与补偿提出如下建议:
1) 经济补偿:主要是对移民搬迁和不搬迁情况下农业生产收入、安置成本、生活成本差异的补偿。对于农业安置移民,如果调配给移民的是新开垦的耕地,补偿时就需要对耕地的熟化期给移民带来的农业生产收入的减少进行经济补偿。另外,安置成本和生活成本是移民搬迁后的必要开支,尤其是城镇安置的移民,迁入地和迁出地的物价水平会影响移民实际的经济水平,收入恢复的滞后性和由物价水平的提高带来的安置成本和生活成本的提高,不可避免地导致移民生产生活恢复初期生活水平的下降。通过本文的差额计算,这部分补偿应该纳入项目的投资预算用以保证移民的短期物质水平的恢复。
2) 政策补偿:主要是对城镇安置移民的工资收入和就业成本的补偿。加强水库移民的文化技能培训。移民个人素质能不能满足城镇二、三产业的用工要求,这不仅限制了移民工资收入水平,而且还增加了移民的就业成本,因此文化技能的培训对于帮助城镇安置移民的生活水平恢复尤为重要。为此,政府应该建立就业培训体系,集成各界资源参与移民就业帮扶,建议采用“短、平、快”的实用职业技术教育,提高以就业为导向的移民的劳动力素质,增强其就业竞争力确保移民拥有长期的发展能力。
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