碳排放权交易是一种运用市场化手段、以成本有效方式进行温室气体减排的政策工具，在全球范围内得到越来越多的关注和应用。欧盟、美国、澳大利亚、新西兰和日本等国已经启动碳排放权交易。2011年，中国国家发展和改革委下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳7个省市开展碳排放权交易试点工作。到2014年4月，深圳、上海、北京、天津、广东和湖北等6个省市试点碳市场正式启动交易，共发放CO₂配额超过10亿t。从配额规模角度，中国试点碳市场已经成为仅次于欧盟的全球第二大碳市场。

早期国外学者对于碳排放权交易研究主要集中在体系整体设计^{[1, 2]}，CO₂价格^[3]和实施效用^[4]方面。近年来国外学者研究重心逐渐转移到碳市场连接，包括讨论碳市场连接的意义^[5]；分析碳市场连接的适用范围^[6]和必要条件：不同交易体系在法律基础、技术设计等方面的协调、统一的监管和政策信号、持续的政治支持以及稳定的经济环境等^[1]。也有外国学者通过量化工具考察碳市场连接对连接各国在经济发展、能源安全和减排成效等方面的影响^[7]。

国内方面，有不少学者分别从国外经验总结^{[8, 9]}、 法律基础^[10]、 配额分配^[11]和发展路径^{[12, 13]}等方面对碳排放权交易体系进行研究，也有学者利用全球CGE模型对国际跨区碳市场连接及其能源经济影响进行量化评估^[14]。随着国内试点碳市场不断发展，更多学者将研究重心逐步转移到国内试点碳市场的连接与国家碳市场的建设，但目前仍缺乏相关文献对国内试点碳市场连接在政治、法律、技术和政策等方面的可行性进行分析以及对未来国家碳市场的建设路径进行系统讨论。

本文在大量调研的基础上，通过系统梳理和比较研究，从法律基础、体系设计、机构安排和调控政策这4个方面对国内试点碳市场的最新进展进行总结，同时结合各试点地区的经济发展、产业结构和减排成本特征，讨论试点碳市场连接的可行性和国家碳市场的建设路径，为政策制定者提供建议。

本节从法律基础、体系设计、机构安排和调控政策4方面系统分析中国试点碳市场的建设现状。

首先是法律基础，现阶段试点碳市场建设的法律基础包括地方人大常委会立法(深圳市)和地方政府立法(其他试点省市)这2种形式，如深圳市碳交易管理办法^[15]由第五届人大常务委员会第十八次会议通过，而北京市碳交易管理办法^[16]则以市人民政府名义印发。从法律基础来看，地区之间立法方式略有差异，但整体层面缺乏上位法支撑。

体系设计涵盖碳市场建设的多个方面，本文将逐一进行梳理并做比较研究。

各试点在“十二五”期间的减排目标有一定的差异。减排目标设计的整体思想是国家制定的2020年中国CO₂减排40%~45%目标，各个试点省市依据自身的经济发展情况和产业格局衡量减排潜力，进而制定各自的减排目标。“十二五”期间各试点省市碳强度下降目标分别是：北京(18%)，天津(19%)，上海(19%)，重庆(17%)，湖北(21%)，广东(19.5%)，深圳(17%)。减排力度最大的湖北省也是当前试点省市中减排成本最低的。

各试点碳市场在覆盖行业和纳入标准方面差异较大，地域特色明显，见表 1。湖北、广东和重庆都是工业大省(市)，因此碳市场仅覆盖工业，纳入标准也相对较高。而北京、上海和深圳第三产业较为发达，其碳市场不仅包括工业，还纳入了第三产业，如建筑、航空、商业等，纳入标准也相对较低。

配额分配也体现极强的地域特色。北京、天津和湖北按年度进行配额分配，而上海、重庆和广东则是2013—2015年的配额一次性分配。分配模式以免费分配为主，同时考虑小部分配额拍卖，但在配额数量的计算方法上差异较大，有的试点采用统一的方法，有的试点则对增量和存量区别对待，如表 1所示。

由于各试点碳市场的覆盖行业和纳入标准不同，加上企业结构有所差异，因此各试点碳市场覆盖的企业数量也相差较大，深圳市最多，覆盖企业数量高达832家，以中小企业为主；天津市最少，仅覆盖114家，以大型工业企业为主。

对于未按时完成配额清缴工作的，各试点省市也制定了不同的约束措施，包括罚款、记入企业信用、取消企业其他财政支持或者项目审批等，但是不同试点的惩罚力度不一，这会直接影响碳市场的实施成效，具体约束措施见表 1。产生这种差异的主要原因在于各试点省市建设碳市场的法律基础不一样，政府所能行使的权利也不同。

机构安排方面，主要是交易主体存在差异。各试点碳市场都对交易主体的界定进行有益的尝试和创新。除控排企业可以参与交易外，其他组织或个人、国外机构和社会团体等也能在特定试点碳市场中参与交易，具体见表 2。这样的安排有利于扩宽市场交易主体的范围，扩宽碳市场的资本流入渠道，提高市场流动性。

调控政策方面，体现地域特色的是抵消机制。虽然各试点省市都允许使用中国核证减排量(CCER)进行抵消，但是对于CCER的数量和来源有明显不同的规定，如广东省要求70%以上的CCER必须来自本省，这是根据该省西北部地区与珠三角地区经济发展差距较大而推出的自身补偿机制，既可帮助西北地区获得技术与资金，也可推进本省碳市场的发展。详见表 2。

相比之下，试点碳市场在体系设计的其他方面，如测量、报告和核查(MRV)机制1、 遵约机制、价格涨跌幅控制和配额存储就没有太大差异。MRV方面，除了天津和上海有监测计划以外，其他试点碳市场均无监测计划。所有试点碳市场都要求在五月前提交上一年年度排放报告和第三方核查报告，地方发改委则会在每年6月前完成上一年度碳排放量审定工作。遵约机制方面，所有试点要求控排企业在6月结束之前完成上一年度配额清缴义务，由试点省市发改委在登记簿上注销相应配额。价格涨跌幅控制方面，除了上海允许30%的涨跌幅波动，其他省市均限制10%的涨跌幅波动。配额存储方面，7个试点碳市场都不允许配额借贷，但允许在试点期间进行配额存储(试点期是2013—2015年)。各试点碳市场MRV机制相似，但MRV方法学差异较大，后文将做说明。

目前试点碳市场建设情况良好，张弛有度。由于各试点省市的经济体量、产业结构和企业规模差异较大，因此在试点碳市场设计上都进行技术和机制上的创新探索，表现出明显的地域特色，如体系设计：减排目标、覆盖行业、纳入标准和约束措施；机构安排：交易主体设计；调控政策：抵消机制设计。这些有益的探索将为未来国家碳市场建设提供宝贵的经验。

截止2014年4月15日，中国试点碳市场交易总量和平均CO₂价格如图 1所示^[17]。 由图 1可以看出,价格和交易量都不同，湖北碳市场运行时间最短，交易量却最大，平均日交易CO₂配额超过 10 万t。深圳和上海试点碳市场流动性较好，北京在所有试点碳市场中流动性最低。深圳试点碳市场的平均CO₂价格最高，为69.2元/t，广东省次之，为60.2元/t；湖北省最低，为24元/t。

图 1 各个试点省市碳市场总交易量和平均CO2价格

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总体上，中国试点碳市场发展迅速，但仍处于起步阶段。目前6个试点碳市场彼此独立，相对封闭，未来发展必须打破封闭状态，扩大覆盖范围，建立全国统一的开放大市场，才能让市场机制真正发挥作用。

随着国内试点碳市场开始交易，国家碳市场建设方案进一步提上议程。中国预计在“十三五”(2015—2020年)期间进一步扩大碳交易范围，建立国家统一碳市场。因此，国家碳市场建设问题在政策界、学术界和产业界都备受关注。本节将从试点碳市场的兼容性入手，结合各试点省市的经济发展、产业结构和减排成本，分析试点碳市场连接形成国家市场的可行性。

碳市场连接是指某个碳市场中的参与者可以使用本体系外合乎规定的碳配额或碳信用，履行在本体系法律法规下的遵约义务。也就是说连接各方彼此认可或单向认可其他方发放的配额或信用，并允许这些配额或信用进行跨市场流动。碳市场连接在理论上是一种双赢策略，减排成本较高的一方通过向减排成本较低的一方购买碳配额(碳信用)进行履约，降低自身履约成本，而减排成本较低的一方则通过出售CO₂配额获得收入。

碳市场连接主要有直接连接和间接连接这2种模式，直接连接又分为单向直接连接和双向直接连接，如图 2所示。京都议定书下的排放交易(emission trading)与清洁发展机制(CDM)和联合履约机制(JI)的连接是碳市场单向直接连接模式的经典案例。该模式下只允许来自CDM和JI的碳信用(credits)流入碳市场且对流入数量严格控制，理论上这种模式难以达到减排成本的效率最大化。但是作为碳市场连接探索的开端，有极其重要的意义。

图 2 碳市场连接的3种模式

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欧盟和澳大利亚进一步深入，双方宣布将在不晚于2018年7月1日实现碳市场完全双向直接连接，届时双方碳市场互认碳配额，企业可以选择使用澳大利亚碳市场的碳配额或欧盟碳市场(EU ETS)的碳配额进行履约。在实现双向连接之前将会建立临时单向连接，即澳大利亚的企业可以使用EU ETS的碳配额进行履约，反之则不允许。

除欧盟与澳大利亚，其他实施碳市场的国家也在积极探索跨区域市场建设(见表 3)。2012年12月，加拿大魁北克省政府通过了关于温室气体配额总量控制与交易体系规则的修正案，使得魁北克省和美国加州的排放交易体系连接成为可能。新西兰、韩国也正分别和澳大利亚就两国碳市场连接进行磋商。

碳市场连接是一项复杂的系统工程，存在政治、法律、技术和政策这4方面的障碍。根据中国试点碳市场基本情况，本文认为连接主体在注册登记、履约周期、配额存储、交易主体、价格调控和约束措施等方面比较容易达成一致。相比之下，连接各方在立法、测量、报告和核查(MRV)方法学、覆盖范围和配额分配等方面存在的差异将成为影响连接的主要因素。

1) 法律约束

立法是碳市场建设的基础。国外在建立碳市场之前都会出台统一、具有较高法律效力的法律法规，在宏观层面确定碳市场的法律地位、配额的法律属性和相关主体的责权范围。如欧盟于2003年通过《指令2003/87/EC》^[18]，确定在欧洲范围内实行碳市场的各项规定；美国的“区域温室气体减排行动(RGGI)”则出台《示范规则》^[19]，各个参与州以此为基础各自立法。反观中国试点碳市场，目前尚未出台全国统一的上位法或相关指导文件，而是试点省市根据自身情况在地方人大或者地方政府层面进行立法。虽然已经出台管理办法的试点省市均强调碳市场兼容性问题，但出于自身利益考虑，试点省市在减排目标、MRV方法学和覆盖范围等方面的设计存在不少差异。缺乏国家层面统一指导，地方立法口径不一致将成为试点碳市场连接的一大障碍。中央层面如何协调各试点省市，尽快出台适用全国的统一碳市场管理办法或者指导规则，同时兼顾试点省市经济不均衡的发展现状；试点省市如何在国家层面法律法规的制定过程中进行相关博弈为自身争取更大的发展空间等问题，都是试点碳市场连接和全国碳市场建设将面临的重要阻碍，需要一定时间的谈判和协调，而谈判成功与否存在不确定性。

2) 监测、报告与核查(MRV)

虽然各试点碳市场在MRV机制上较为相似，但在MRV方法学上存在较大差异，有的试点省市开发自己的MRV指南，有的则参照欧盟、澳大利亚或世界资源研究所等国际机构发布的方法指南，因此各试点出台的MRV方法差异较大，例如有些试点的监测主体是CO₂，而有些试点的监测主体则是全部6种温室气体；有些试点如北京、上海、广东、深圳和天津履行报告义务的主体范围大于履行核查的主体范围，而重庆和湖北需要履行报告和核查义务的主体范围则是相同的。从而7个试点碳市场产生的CO₂配额实质上有所差别，这直接关系到不同市场之间配额的质量以及指标的转换，进一步影响连接主体的互信程度。因此MRV方法学的一致性也是试点碳市场连接与国家碳市场建设的工作重点。

3) 纳入标准

碳市场纳入标准是否具有可比性也是碳市场连接的关键要素。试点省市产业结构差异较大，见图 3。广东、天津和湖北以重工业为主，控排企业的纳入标准较高，北京、天津是CO₂排放2 万t/a，湖北省是年消费标准煤6 万t，相当于年CO₂排放16 万t。而北京、深圳以第三产业(服务业)为主导，纳入标准较低，北京为CO₂排放1 万t/a，深圳则为 0.5 万t/a。假设试点碳市场进行连接或者建立全国碳市场，控排企业的纳入标准设计有选择统一标准和分区域设定不同标准这2种方法。统一标准虽然利于管理，但是基准线的设计难以兼顾各连接主体的产业结构差异。基准线设置太高，则经济较发达地区，如北京、上海、深圳，以低能耗服务业为主，纳入的排放源较少，相应承担较小的减排责任，难以体现政策设计的公平性原则；基准线设置太低，则对以重工业为主省市如湖北、重庆的经济冲击较大，因为这些地区通常都还处于发展阶段，未来保持经济的高速增长主要依靠能源利用总量的持续增加，低碳转型难度非常大，经济系统受到CO₂价格冲击将会更加明显。如果是分区域设立不同标准，则在管理上相对复杂，各地区都将从自身利益最大化的角度去设计纳入标准，根据博弈论的知识，在考虑现实约束的情况下区域间的减排博弈很难存在Nash均衡，因此如何做好区域间的协调工作成为一大挑战。

图 3 各试点省市2012年工业、第三产业占GDP百分比

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4) 配额分配方法

国内7个试点碳市场初始CO₂配额分配方法都全部或部分采用历史排放法。但基于历史排放的配额分配方法在跨区域碳市场中可能会产生公平性问题，进而影响连接。由于中国区域间经济发展不均衡，在“十二五”规划中，北京、上海、广东和深圳等经济较为发达地区已经主动进行经济降速，而湖北、天津和重庆仍处于经济高速增长时期，见表 4。基于历史排放的配额分配方法将导致北京、上海、广东和深圳等经济发达地区配额盈余可能性增大，而湖北、天津和重庆却可能会出现配额不足。这种情景下假设试点碳市场进行连接，可能会产生2种结果：一是CO₂配额从经济发达的试点省市流向经济较不发达的试点省市，财富则反向流动，违背政策设计的公平性原则；二是由于配额宽松，北京、上海、广东和深圳等省市的经济降速并没有带来CO₂排放量的下降，甚至产生经济学上的“反弹效应”，影响整体的减排目标和低碳发展战略。

另一方面，基于历史排放的配额分配方法主要依据控排企业的历史排放数据，但是在历史数据获取口径方面，试点碳市场之间也存在较大差异。根据调研，有的试点直接采用招标形式，安排不同核查机构进行核查；有的试点出台核查指南，指定一家核查机构完成全部核查；有的试点则以企业上报数据为准，机构盘查为辅。因此，从技术层面来讲，除非在第二阶段定义统一的数据盘查方式，否则尚未具备连接的可行性。

目前来看，试点碳市场直接连接的可行性不足。主要有2方面原因：首先是试点碳市场在MRV方法学、纳入标准和配额分配等一些关键要素的设计上差异较大，直接影响市场连接的可行性。其次是试点碳市场定位是为全国碳市场建设摸索经验，国家亦鼓励各试点根据自身特点做大胆的创新和探索，现阶段不宜在市场设计上过分一致。

在试点碳市场推进过程中，各方对中国统一碳市场的呼声日益高涨。政府方面也认识到建设中国统一碳市场是大势所趋，并将中国碳市场的顶层设计列为中央2014年改革的重点工作之一。本节主要讨论中国碳市场建设方案和政策要素构建。

关于中国碳市场建设，学术界、产业界和政策界热议的方案主要有3种，见图 4。

图 4 中国碳市场建设方案

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第1种方案 试点碳市场之间互相连接，形成区域碳市场，如北上广碳市场，待时机成熟，再将区域碳市场扩展至全国。

第2种方案 各试点碳市场在运行一段时间之后，逐步纳入周边省份，形成以各试点省市为中心的区域碳市场，如京津冀碳市场、长三角碳市场和珠三角碳市场等，在合适时间，几大区域碳市场互相连接形成全国碳市场。

第3种方案 仅借鉴试点碳市场的经验，一步到位建设全国统一碳市场。

无论采用何种方案建设中国统一碳市场，都涉及到法律、政策、市场要素、价格和交易规则的一致化问题，这需要顶层设计统一协调，其中关键一步就是出台国家层面统一碳交易管理办法。但是该管理办法的出台，不能不考虑中国现阶段区域经济发展不均衡、产业结构不协调和减排成本不一致的问题。因此，在制定管理办法时，相关政策要素的构建至关重要。

中国碳市场管理办法制定时，MRV、 注册登记、交易产品、履约周期、配额存储、交易主体、价格调控和约束措施等方面较少涉及地区差异，可以在国家层面统一明确。而各省排放总量设定、控排企业纳入标准、初始配额分配方法等方面则需要加以斟酌，应根据不同省份的实际情况制定相应方案，建议中央政府与省市政府加强互动，共同研究，在这些方面给予地方政府适当自由度，建立自上而下和自下而上相结合的政策制定模式。

制度安排上，中央、地方两级政府的权力分配是核心问题。例如，各省排放总量设定和配额分配必须由国家出面进行自上而下的统一安排，而各省再根据自身产业结构、工业规模等确定所辖区域企业的配额分配方法。控排企业的纳入标准可以由各省根据中央下发的配额总量自行界定并上报中央政府审批。抵消机制方面，建议由中央政府统一进行项目审核和CCER签发，各省制定CCER抵消比例和对CCER来源和类型进行规定并报中央政府审批。在其他环节上，如注册登记、日常交易管理、市场监测和管理等，中央政府和地方政府的权力边界要清晰，方能各司其职，高效促进国家碳市场的建设与运营。

政策协调上，碳交易要与其他气候政策、节能减排政策和可再生能源补贴政策等紧密结合，不能“脱钩”。全国一盘棋，碳强度目标的实现需要政策上多管齐下，管理上齐头并进。碳交易作为新引入政策，需在现有政策盘子上进一步减排，避免多政策共存带来效率下降和福利损失。例如“万家企业”计划纳入的重点用能单位大部分也被纳入碳市场，那么其节能量目标是否已经可以实现CO₂排放目标，如果是的话，那么碳交易对其减排效用几乎为零；例如纳入碳交易的发电企业，如果开发风能发电，那么企业的碳配额获取与风电上网电价补贴的关系值得推敲^[20]。目前各试点碳市场在体系设计之初未考虑新政策引入与现存政策的冲突和协调问题，尚情有可原，未来国家碳市场的建设，不得不考虑这个问题。

中国在全球应对气候变化问题上承担重要的责任。为了用更加成本有效的方式推进国内CO₂减排，已有7个试点碳市场启动交易，配额规模仅次于欧洲碳市场。同时，国家碳市场建设已经提上议程，但目前具体建设方案尚无定论，存在诸多争议。本文通过对国家碳市场建设问题的研究，得到如下主要结论和建议：

1) 国内试点碳市场建设基本完成，可为国家碳市场建设积累宝贵经验。已经开市的6个试点碳市场都建立初步交易规则，成立交易机构和第三方认证机构，在形成交易的基础设施建设方面取得显著进展。然而，在寻找市场机会的同时，也遇到一些瓶颈，如市场流动性较差；控排企业真正参与交易较少；试点碳市场之间互相分割，缺乏兼容性等问题。在摸索中前进的试点碳市场，会遇到更多的问题并凝练出更多解决问题的方法，为国家碳市场的建设积累经验。

2) 在试点碳市场运行平稳后立即启动国家碳市场建设，试点碳市场逐步融入国家碳市场。首先试点碳市场独立连接形成全国碳市场可行性不足。试点碳市场是试验田，在顶层设计上存在较大差异，直接连接困难重重。另一方面，试点碳市场的定位应该是普及碳交易观念、培养碳市场建设所需的基础能力以及为国家碳市场建设积累经验和教训。相比之下，直接建设国家碳市场有利于在顶层设计统一规划，制定整体发展方向和目标，在国内CO₂减排“时间短，任务重”的情景下，能够少走弯路，提高整体协调性，降低沉没成本。

3) 建设国家碳市场要给予不同省市足够灵活的政策，充分考虑中国区域经济发展不均衡、产业结构不协调和减排成本不一致的现状。在建设国家碳市场时尤其要考虑中央政府和地方政府的分权问题，MRV机制和方法学、注册登记、交易产品、履约周期、配额存储、交易主体、价格调控和约束措施等方面可由中央政府统一明确，各省排放总量设定、控排企业纳入标准、初始配额分配方法、抵消机制等方面则可中央政府制定一个框架，各省市政府根据自身发展情况自由发挥并报中央政府批准，实现政策制定自上而下和自下而上的完美结合。

4) 必须关注碳市场政策与其它环境、能源气候政策之间的协调性问题。这些政策包括可再生能源补贴政策、节能补贴政策、技术改进补贴政策、大气污染物控制政策等，在碳市场设计时，要充分考虑与这些政策的共存问题，实现政策成本最小化。