中国土地市场供给的价格弹性及其影响因素
刘洪玉, 姜沛言
清华大学 建设管理系, 房地产研究所, 北京 100084

作者简介: 刘洪玉(1962—), 男(汉), 天津, 教授。E-mail:liuhy@mail.tsinghua.edu.cn

摘要

为研究土地供给的价格弹性(以下简称土地供给弹性)所代表的政府土地出让行为对土地和住房市场的影响,该文构建在垄断土地供给条件下的土地和住房市场均衡理论模型,并针对“供过于求”和“供不应求”的市场状态分别进行分析。理论分析表明:土地供给弹性是影响土地和住房市场均衡状态的重要因素,地方政府可以通过提高土地供给弹性增加土地出让收入。基于中国35个大中城市2006-01—2013-09数据的实证分析表明:住房市场价格和交易量的波动以及地方政府财政对土地出让金的依赖程度是决定土地供给弹性的重要因素。政府应当根据城市发展情况,合理确定土地供给计划,确保住房用地的有效供应。

关键词: 土地供给; 供给弹性; 土地出让收入
中图分类号:F293.3 文献标志码:A 文章编号:1000-0054(2015)01-0056-07
Price elasticity of land supply and related impact factors in China
Hongyu LIU, Peiyan JIANG
Institute of Real Estate, Department of Construction Management,Tsinghua University, Beijing 100084, China
Abstract

This study investigates the influence of the price elasticity of the land supply in China (PELS), which represents the characteristics of the local government land supply behavior, using a theoretical model of the land and housing markets to analyze the situations when the land supply exceeds the demand and the demand exceeds the supply. This paper finds that the PELS greatly affects the land and housing market equilibrium, with a higher PELS bringing local governments more land leasing revenue. Monthly data for 35 major cities in China from January, 2006 to September, 2013 show that the fluctuation in housing price and trading volume and the financial dependence on the land leasing revenue of the local governments significantly affect the PELS. Local governments should make reasonable plans for the land supply according to development in these cities, and ensure an effective land supply for housing.

Keyword: land supply; price elasticity of supply; land leasing revenue

在中国当前的土地制度安排下,地方政府是城市土地的垄断供给者,同时土地出让收入是地方财政的重要来源之一。2009年以来,一线城市和主要二线城市“地王”频现,土地价格和住房价格相互推动、不断快速上涨,房地产价格泡沫化趋势明显。不少人认为正是由于政府对土地供给的垄断导致了“地王”的产生。从促进房地产市场稳定、降低房地产市场系统性风险的角度出发,社会各界普遍呼吁改革经营性用地的土地供应制度。

同时,土地出让金总额和纯收益也在迅速扩大。地方政府通过对条件较好的城市用地以“招、拍、挂”的形式获取较高的转让土地差价[1]。由于中国当前的制度安排,土地出让金绝大部分是留作地方的财政收入,上缴中央的部分很少,土地出让收入已经成为地方政府财政收入中不可或缺的重要部分,甚至被称为“第二财政”[2]。土地出让收入与地方政府利益紧密地联系在一起,地方政府有足够的激励使土地出让收入最大化,从而获得更多的财政收入。

地王不断产生、地方财政过度依赖土地出让收入,使得人们对政府的土地供给行为十分关注,特别是政府的土地供给行为是否导致了房价和地价的上涨已经成为社会的焦点问题。

政府对土地供给的控制通常被称为“土地供给约束”( land supply restrictions)[3], 世界各个国家和地区的政府均对土地市场采取了一定的供给限制措施,其核心目的主要包括2个方面[4]: 1) 通过制度约束手段(如城市规划和土地供给总量约束等)对土地供给进行一定的控制,从而控制城市的住房供给和城市发展,间接地影响房价、提高城市准入的门槛、限制低端人口的进入,通过增强人口素质和改善城市的宜居性水平来提高城市竞争力[5]; 2) 根据自然条件对土地供给的物理约束,以保证城市长远发展需要的土地资源。

然而,中国土地市场同其他国家和地区最大的区别在于土地仅由政府供给,这使得在区域和城市的土地市场上政府是垄断供给方。因此,土地供给成为中国土地市场和住房市场均衡的决定性影响因素。政府的出让行为必然引起土地市场价格和交易量的重大变化,改变土地市场的均衡状态,进而改变住房市场的均衡状态,引起住房价格和交易量的一系列波动。近年来学者们在房价和地价关系的研究中取得了较为丰富的成果。从供给的角度出发,学者们普遍认为土地管制引发的高地价是高房价产生的原因,由于土地供给不足引发了地价上涨,进一步导致了房价上涨[3,6,7]。有学者从需求的角度出发,认为土地市场的需求是住房供给的“引致需求”[8], 在供给受到限制的前提下高房价使得土地需求远大于土地供给,导致了土地市场的供不应求,因此高地价是由高房价引发而来。无论从供给还是需求角度出发,学者们的研究均表明,土地供给是土地市场和房地产市场均衡的决定性因素。

由此得到的判断是,政府的土地出让行为是影响中国土地市场和住房市场的关键因素。学者们认为,政府可以通过控制容积率[9]、 进行土地供给总量限制[10,11]和改变土地供给弹性[12]等手段来控制土地供给。张小宏和郑思齐[12]认为,供给不足可能是推动目前房价快速上涨的主要原因,而住房的供给弹性主要取决于土地的供给弹性,进一步从制度上看,中国特殊的土地供给制度下土地供给弹性在很大程度上取决于制度约束下地方政府的动机和行为。

政府的土地出让行为可以由土地供给弹性得到很好的描述。土地供给弹性代表了政府土地供给对土地市场价格变化的反应,能揭示政府作为唯一的土地垄断供应者的基本取向。土地供给弹性的变化影响了住房供给弹性,进而改变了土地市场和住房市场的均衡状态,影响了土地和住房市场的价格和交易量。因此,土地供给弹性的相关研究应当成为土地市场和住房市场研究中的重要问题。

本文关注土地供给弹性及其影响因素与政府行为的关系,目标是通过研究土地供给弹性,找出其背后所代表的地方政府土地出让行为的影响因素,从改善土地市场均衡水平的角度出发探讨如何使土地供给更加科学,从而促进房地产市场稳定和经济社会可持续发展。据此,本文通过建立土地和住房市场均衡理论模型分析土地供给弹性对中国土地市场和住房市场产生的影响,根据理论模型的研究结论建立实证研究的计量模型,引入土地供给弹性的影响因素,并使用中国35个大中城市2006-01—2013-09的月度数据进行实证分析。

1 基本假设和理论模型
1.1 基本假设

本文建立一个土地和住房市场的均衡模型来考察政府的土地出让行为。首先需要对中国土地和住房市场进行以下5个假设:

1) 土地市场供给由政府控制,此时地方政府将确定最低出让价格 PLm, PLm由土地一级开发成本等因素决定。

2) 土地市场的需求是住房市场供给引发的引致需求,因此 QDL = QSH, ϕ>0, ϕ为土地容积率。为简化模型,这里假设各片土地的容积率没有差异。

3) 中央政府确定了各城市的土地供给计划量 QLm, QLm应是各城市土地供给的最低面积,由此可以得到地方政府的土地市场供给函数

QSL =QLm( PL -PLm), PL >PLm .(1)

其中: α为土地供给弹性。此时若土地市场处于供不应求的状态,开发商愿意为土地支付的价格 PL应超过 PLm。若土地市场供过于求,则地方政府会选择价格控制,即成交价格不得低于 PLm。若拟成交的 PL低于 PLm, 则政府将收回拟供应的土地,这部分土地暂时不进入市场。此时

QSL = QDL, PL =PLm .(2)

土地市场的计划供给量通常规定为: 不低于过去3a或5a实际供地量的平均值。实际供应量是政府计划供应数量中成交的部分,实际供应量由市场需求决定。图1表示了地方政府的土地供给曲线,其中 A段和 B段分别表示了土地市场“供不应求”和“供过于求”的状态。地方政府可以通过调节最低出让价格 PLm和土地供给弹性 α来对供给曲线进行调整。

4) 住房市场上的供给量由开发商决定,由于中国住房市场总体上呈现供不应求的状态,开发商拥有较强的市场势力,局部住房市场出于垄断竞争的状态,因此住房市场上的价格由住房需求函数确定

PH =b-β QSH, b>0, β>0 .(3)
5) 住房市场开发商的开发成本为

CH =F+c QSH, c=PL +c0, F>0, c0 >0 .(4)

其中: F为企业固定成本, c为边际成本, c0为其他生产要素成本(如建安费用等)。

1.2 理论模型

当土地市场处于“供不应求”和“供过于求”的不同情况时,土地和住房市场将呈现出不同的均衡状态,下面本文将就这2种情况分别进行讨论。

1) 土地市场供不应求

均衡时,土地市场和住房市场同时出清,此时开发商将根据利润最大化的原则确定均衡时的住房供给 QHS*。开发商利润为

R=P H QSH-C H =(b-βQSH)QSH-F+(PL+c0)QSH. (5)

此时有

MaxR=(b-βQSH)QSH-F-[(QSH/ϕ-Q Lm)/α+P Lm+c0] QSH. (6)

由一阶最大化条件可得

QHS*= αϕb-PLm-c0+ϕQLm2αβϕ+1. (7)

同时有

QLS*=αb-PLm-c0+QLm2αβϕ+1,PL*=PLm+αb-PLm-c0-2αβϕ+1QLm2ααβϕ+1,PH*=b-αβϕb-PLm-c0+βϕQLm2αβϕ+1.(8)

其中: QLS*PL*PH*分别表示均衡时的土地供给、土地价格、住房价格。

此时要求 PL*>P Lm, 即

αb-PLm-c0-2αβϕ+1QLm2ααβϕ+1>0,

可以得到P Lm<b-c0- 2βϕ+1/αQ Lm= PLm¯。这表示地方政府确定的土地最低出让价格有上限值,若最低出让价格(实际操作中通常为招拍挂土地的“底价”)过高,则可能使得开发商成本过高,开发商选择减少开发量以保持利润最大化,从而使得土地市场出现供过于求的情况。

此时地方政府除了控制最低出让价格P Lm外还可以通过调整土地供给弹性α来改变均衡情况。此时有 QLS*α=b-PLm-c0-βϕQLm2(αβϕ+1)2>0,P*Lα=αβϕ+12α2+βϕ2α2QLm-b-PLm-c02α2>0.(9)

此时有均衡时的地方政府土地出让收入 RL*= PL*QLS*, 则 R*Lα=QLS*α·PL*+PL*α·QLS*>0

2) 土地市场供过于求

若P LmPLm¯, 此时地方政府要求土地出让价格不得低于“底价”,实施价格控制P L=P Lm, 则使得企业利润R=(b-β QSH) QSH-F-PLm+c0QSH

根据一阶最大化条件,可以得到此时

QHS*=b-PLm-c02β, QLS*=b-PLm-c02βϕ,PH*=12b+PLm+c0, PL*=PLm.(10)

综合以上分析,有以下2个命题:

命题1 在假设1—假设5成立的情况下,若 PLm <b-c0- 2βφ+1/α QLm = PLm¯, 土地市场供不应求,则 QLS*α >0, P*Lα >0, R*Lα >0, 地方政府可以通过提高土地供给弹性 α提高土地出让收入。

命题2 在假设1—假设5成立的情况下,若 PLm b-c0- 2βϕ+1/α QLm = PLm¯, 土地市场供过于求,政府可以通过提高土地供给弹性 α提高 PLm¯, 从而使得土地市场由供过于求的状态变为供不应求的状态,进而提高土地出让收入。

命题1和命题2有较为明显的经济含义: 土地供给弹性是地方政府对土地市场的主要调节工具,改变土地供给弹性可以改变土地市场的均衡状态,同时也会显著影响地方政府的土地出让收入。为了分析地方政府的土地供给行为的影响因素,本文需要进一步利用实证分析考察影响土地供给弹性的影响因素。

2 实证分析
2.1 模型设定

为了考察土地供给弹性的影响因素,建立以下对数面板数据模型

qLi,t01 pLi,t+ controlsi,ti+Dti,t. (11)

其中: qLi,t为土地出让面积; pLi,t为土地出让平均价格; controls为不同城市的控制变量,包括人口、人均可支配收入; βi和Dt分别表示城市固定效应和时间固定效应。

在式(11)中引入可能影响土地供给弹性的各项因素:

1) 上一期房价 pHi,t-1和地价 pLi,t-1: 若房价或地价保持持续增长,政府对土地市场将保持乐观,将会积极推动土地供给[13],对土地供给弹性产生正向影响;

2) 上一期住房销售量 qHi,t-1: 住房市场销售量的持续增长将使得土地市场需求持续增长,让政府对土地市场保持积极的预期[14],可能提高土地供给弹性;

3) 政府财政对土地出让收入的依赖程度δ: 更高的δ可能使得地方政府在土地价格较高的时候更愿意快速获得土地出让收入[15],会对土地供给弹性产生正向影响。

可以进一步将式(11)改写为实证分析中使用的计量模型

qLi,t0+(γ0,i1,i pHi,t-12,i pLi,t-13,i qHi,t-14,iδipLi,t+ controlsi,ti+Dti,t. (12)

2.2 数据和描述性统计

鉴于数据的可得性,本研究使用中国35个大中城市2006-01—2013-09的土地和住房市场数据(表1)。LQ表示土地出让面积; INC表示人均可支配收入; POP表示人口; HP(-1)表示上一期住房价格指数; LP(-1)表示上一期土地出让平均价格; HQ(-1)表示上一期住房交易面积; DELTA表示土地财政依赖程度,由土地出让金/预算内财政收入得到。各项数据除DELTA外均为自然对数值。数据的相关性分析见表2

表1 数据的描述性统计
表2 数据的相关性分析

各城市土地出让面积、土地出让平均价格和土地出让金数据来自于中国房地产指数系统(China Real Estate Index System)房地产信息数据库。住房价格利用清华大学房地产研究所编制的重点城市住房价格指数,该指数基于各城市新建商品住房网上签约系统的基础数据,采用特征价格法按月编制2006-01以来各城市新房销售价格的环比指数(在上月月末为100)[16]。住房交易面积数据来自住房中国经济景气月报中各城市人均可支配收入季度数据估算得到,具体估算方法为: 由于2006年12月前国家统计局公布35个大中城市各月人均可支配收入2007年以后仅公布各季度人均可支配收入情况,首先利用2004—2006年的人均可支配收入数据,估计各月收入在当季收入中所占的比例; 再应用此比例将2007—2013年的季度数据转化为月度数据。人口数据利用中国城市统计年鉴的年度数据、通过计算月度平均增长率估算得到。土地出让平均价格、住房价格指数、人均可支配收入均利用CPI转化为实际值,并进行X12季节调整。

分别对LQ、 LP、 LP(-1)、 HP(-1)、 HQ(-1)、 INC、 POP进行单位根检验,检验结果显示各序列均为I(0)序列。进一步对其进行面板数据协整检验,检验结果如表3, 表明存在协整关系。

表3 面板数据Pedroni检验和Kao检验结果
2.3 模型估计

实证分析模型中,土地出让面积、出让价格及房价变化、地价变化、住房销售面积均可能存在内生性问题。经Hausman检验,发现土地出让价格和土地出让面积之间存在内生性。因此本文在估计方法上同时采用一般最小二乘法(OLS方法)和两阶段最小二乘法(TSLS方法), 并利用工具变量消除模型内生性问题。利用上一期地价LP(-1)作为工具变量,得到的F统计量大于10, 表明不存在弱工具变量问题。模型估计结果见表4

表4 模型估计结果

估计结果显示, OLS和TSLS方法得到的估计结果没有本质区别,相同变量的系数估计结果符号一致,且各系数符号符合理论预期。

表4中,模型I的估计结果显示土地供给弹性为正,土地市场供给曲线符合预期。模型II和模型III的结果显示,上一期房价HP(-1)、上一期住房销售量HQ(-1)和政府财政对土地出让收入的依赖程度DELTA都会对土地供给弹性产生正向影响,而上一期地价LP(-1)的影响则不显著。同时结果显示, HP(-1)对 α1的影响程度最高, HQ(-1)次之, DELTA最弱。

估计结果表明,中国城市政府的土地的出让行为受到住房市场价格、交易量的显著影响,且土地出让面积与其呈向相关关系,而非土地市场价格的影响。这意味着,在房价高涨、住房交易量走高的情况下,政府会对土地市场保持乐观的预期,土地供给弹性增加,扩大土地供给; 反之,一旦住房市场价格走低、交易量下滑,政府会迅速改变预期,降低土地供给弹性,此时土地出让的最低出让价格若高于开发商的均衡价格,将会出现土地市场供过于求的状态。这种供给行为将导致在住房市场不景气、住房价格下降、住房交易量缩减的阶段,土地市场则表现为交易量大幅下降。带来的后果是当住房价格一旦重新开始上涨,开发商对土地的需求变大,将迅速使得土地价格和交易量上升,而且由于前一阶段土地供给不足,将加剧这种情况的出现,从而频繁的出现“地王”。

另一方面, DELTA·LP的系数显著为正,表明地方政府财政收入对土地出让金的依赖程度也显著影响土地供给弹性。对政府财政对土地出让金的依赖程度越强,在土地价格越高时就越愿意出让土地以获得更高的入地出让收入,表现出更高的土地供给弹性。这带来的问题是,对土地出让金越依赖的地方政府越愿意通过出让土地来获得财政收入,而这又进一步加剧了其对土地出让金的依赖程度。短期内看可以使政府获得更多的收入从而进行城市建设、促进城市发展,但长期来看由于土地资源的有限性,地方政府若找不到新的收入来源,势必使得城市在短期的快速发展之后面临长期的财政困境。

3 结论

本研究通过理论和实证分析,得到了以下主要结论和政策建议:

1) 理论研究显示,土地供给弹性代表了地方政府土地出让行为的基本取向,土地供给弹性的变化可以改变土地市场的均衡状态,同时也会显著影响地方政府的土地出让收入。本文的实证分析中证实了这一点。

2) 实证分析显示,地方政府出让土地的行为受到住房市场(价格、交易量)波动的显著影响。在土地市场和住房市场共同形成的系统中,住房市场成为主导,住房市场的价格和交易量的变化将影响政府的土地供给行为,改变土地供给弹性。住房价格和交易量的上涨会引起土地供给弹性增大,进而使得土地出让收入增加。因此,为了让土地出让收入最大化,地方政府缺乏抑制房价上涨的动力。为了使得住房市场和土地市场同时实现长期稳定发展,一方面要继续坚持普通商品住房、保障性住房的供给,严格限制投机性需求,稳定住房市场的价格和交易量; 另一方面要也改变对土地市场供给的调控方式,要根据市场需求来确定土地供应计划,确定土地供给的数量、时序及其空间分布,确保住宅用地的有效供应。

3) 实证分析显示,地方政府财政对土地出让金的依赖也会对土地市场供给产生显著影响。截至2012年底, 11个省级、 316个市级、 1 396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额为34 865.24亿元,占省市县三级政府负有偿还责任债务余额 93 642.66 亿元的37.23%[17],说明中国地方财政对土地出让收入有很高程度的依赖。实证分析表明,更依赖土地出让收入的地方政府具有更高土地供给弹性,而供给弹性的增加会使得当前政府土地出让收入随之增长,形成恶性循环。为了改变这一现状,一方面是要改革土地制度,通过激励城市现有低效利用土地再开发和农村集体建设用地进入市场,来拓展城市建设用地的供给来源,使得土地市场充分竞争,弱化地方政府对土地出让的垄断; 另一方面可以通过推进房地产税制改革使物业税逐步成为地方政府长期稳定的财政收入来源,通过政策性金融机构的建设减轻地方政府融资成本和短期还贷压力,使地方政府逐步脱离对土地出让收入的依赖。

4) 由于土地资源是有限的,政府应当根据城市发展情况,合理确定土地供给计划。由于地方政府有出让土地以求短期内获得更多土地出让收入的激励,中央政府需要进行更为深入细致的调控。在特大城市中,调整工业用地和生活用地的供应比例,盘活土地存量,确保生活用地的充分供应。而在发展相对较慢的三四线城市,则要防止地方政府为了获得的土地出让收入在短期内大量出让土地。地方政府应当尽量保持生活用地市场的稳定持续供应,同时提升工业和商业用地的使用效率,对现有的建设用地进行深度开发,既满足现阶段财政的需要,也为未来城市发展储备足够的土地资源,增加土地出让收入的可持续性,为城市的可持续发展提供空间保障和财政基础。

The authors have declared that no competing interests exist.

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