建筑业是世界公认的高风险行业^[1-2]，其事故率远高于工矿商贸等其他行业的平均水准^[3-4]，因而安全形势持续严峻。事实上，不安全行为是导致建筑业安全事故多发的重要原因^[5]，而组织管理者安全领导力的缺失被证明是诱发不安全行为的重要前提^[6]。

安全领导力是领导者为达成集体安全目标，在管人、理事、用物等方面主动发起的激发下属智慧和思维或影响下属工作方式和行为的能力、技巧与艺术^[7]。积极的安全领导力既可以直接减少不安全行为，也可以通过推动安全文化的良性发展，从根本上改善不安全行为^[8]。研究发现，安全领导力对安全文化和安全行为的影响作用广泛存在于建设项目的各主要干系人之间^[9]，先进、有效的安全领导力有助于组织安全观念的统一和安全政策的落实，最终会促进建设项目安全绩效的提升^[10]。

就中国建筑业实际情况而言，施工安全管理依赖于外部政府监督、内部主体参与以及环境影响的综合作用^[11]。当前，建筑业“放管服”改革成为改善中国建筑业“大而不强”现状的重要手段。《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)指出，建设行政主管部门应全面提高监管水平，完善相应法律法规和管理制度，健全企业负责、政府监管、社会监督的工程质量安全保障体系。

不同于建设单位、总包单位、分包单位等内部干系人，建设行政主管部门并不直接参与生产活动，而是通过行业指导、干预和调控来影响行业安全，发挥着不可或缺的领导作用，是建设项目重要的外部干系人^[12]。以往的建筑业安全领导力研究大多将研究对象聚焦于建设项目的内部干系人^[13-14]，由于建设行政主管部门与行业内部干系人之间的组织差异，其安全领导力的特征和构成要素也必然有异于建筑企业。然而，学界尚未对建设行政主管部门安全领导力的特征及维度进行充分讨论。明确建设行政主管部门安全领导力的特征、维度和指标，将有助于建设行政主管部门在“放管服”改革的大背景下明确自身在建筑业中的角色，提升自身安全监管水平、正确引导行业主体开展安全生产活动。

为此，本文首先系统梳理了建设行政主管部门的主要安全监管职能。在此基础上，从组织安全目标、领导-成员之间的互动关系和领导力风格3个方面分析了建设行政主管部门安全领导力的特征。然后，采用主题分析法，依托广泛收集的中国建设行政主管部门安全监管文本数据，归纳了建设行政主管部门安全领导力的关键维度及二级指标。最后，总结了当前中国建设行政主管部门安全领导力发展现状，并评述了其未来的发展方向。

1 建设行政主管部门的安全监管职能 1.1 行政主管部门在建筑业中的组织管理学角色

中国的政府组织体系是一种由中央到地方的自上而下的体系^[15]。各层级政府均有对应的建设行政主管部门，通过其从属的安全监管部门及其授权实施安全监管的各类机构，参与建筑业的安全管理活动，落实安全监管职能^[16]。

许多学者从组织管理学视角讨论了行政主管部门在行业管理活动中的角色。McLeod等^[17]研究发现，项目的成功并非仅受内部干系人的影响，而是与内外部干系人的综合作用相关。Chan等^[18]指出，政府对建设项目的影响属于外部环境作用，是项目成功不可缺少的条件。Aaltonen^[19]则肯定了政府作为外部干系人，能够通过监管、服务等方式与项目内部干系人发生交互，对项目的正常开展和成功有着至关重要的影响。

综上所述，建设行政主管部门是建筑业重要的外部干系人，其安全监管活动对于建设项目安全生产的意义不容忽视。

1.2 建设行政主管部门的安全监管职能分类

Coglianese等^[20]认为，监管者、监管目标、监管命令与监管结果是构成监管体系的四大要素。其中，监管命令是指监管者对监管目标提出的指令，包括目的性命令与手段性命令。目的性命令体现为监管者建立明确的目标、制定具体的规则，对企业的行为提出要求; 手段性命令体现为监管者在工作场所实施监管活动，对企业进行直接、可见的干预与控制。这两种监管命令形式实质上对应了“规范”与“监管”这两类重要的安全监管职能。

就建设行政主管部门而言，“规范”即制定建筑业安全监管制度体系，明确监管依据，设定企业安全生产目标与要求，规范企业安全管理行为^[21]。这些规则和标准主要体现于建设行政主管部门所颁布的规章办法、标准指南、制度条例等文件中。“规范”不仅标定了企业生产活动的底线，也约束了建筑安全监管机构的监管活动，是其执法过程中的关键依据和行为准则。狭义上的“监管”则指具体的行政监管执法活动。建设行政主管部门通过具体的常规监管、专项监管和事故监管行为，对企业安全管理人员和工人的安全生产活动进行直接干预，确保后者符合既有规范要求^[22]。

近年来，许多学者还注意到政府机构的服务属性，并提出了“服务型”政府的概念^[23]。这一概念被认为是符合中国社会主义建设要求的政府模式^[24]。政府的服务职能是指通过资源配置和制度构建，为企业安全管理营造积极环境、提供客观支持的过程，而建设行政主管部门的服务职能与广义的安全监管活动并不相悖。近年来，中国不断明确服务型政府的建设方向，强化建筑业“放管服”改革力度，这与政府的服务职能高度契合^[25]。无论是规范中还是监管实践中，咨询、建议、教育等监管行为均体现出“服务”的特点，是安全监管职能的必备组分。因此，本文将“服务”确立为建设行政主管部门的安全监管职能之一。

综上所述，建筑安全监管机构的职能分为规范、监管和服务3个类别，如图 1所示。

2 建设行政主管部门的安全领导力特征

建筑业企业安全领导力的定义^[7]表明，组织中的领导者与被领导者具有共同的组织安全目标，领导者通过领导-成员之间的互动过程实现对被领导者精神感召与行动影响。研究证实，领导者在组织中的身份不同，其在安全管理中可能会体现出不同的安全领导力风格^{[13, 26]}。

本文结合中国建设行政主管部门的安全监管职能，参考组织行为学领域的理论研究成果，从组织安全目标、领导-成员之间的互动关系和领导力风格3个方面，分析了建设行政主管部门安全领导力的特征，讨论了其安全领导力与建筑业企业安全领导力之间的共性与差异。

2.1 行政主管部门安全领导力与组织安全目标

就企业而言，领导者带领组织成员所实现的组织安全目标直接体现于企业预期的安全生产绩效。然而，由于建设行政主管部门是建设项目的外部干系人，企业层面的安全绩效目标并不完全适用于描述建设行政主管部门的安全领导力特征。

中国“十四五”规划^[27]提出了“人民至上、生命至上”“提高安全生产水平”的总体目标。考虑建设行政主管部门的职能，建设行政主管部门的安全目标表现在通过落实规范、监管和服务，开展行业安全监管工作，维护行业安全生产活动秩序，提供优质安全监管服务，保护从业人员的生命安全，确保管辖区域内的行业整体安全水平符合既定预期^[25]。

尽管表现形式不同，建设行政主管部门的安全目标可以被视作管辖范围内建筑业企业安全绩效目标的宏观集合。相应地，从组织安全目标这一特征考虑，建设行政主管部门安全领导力与企业安全领导力在本质上都指向了对行业整体安全及行业从业者安全健康的维护。

2.2 行政主管部门在建筑业中的领导-成员互动关系

尽管不同学者对安全领导力的定义不同，但大部分研究强调, 安全领导力建构于组织内的领导-成员互动关系之上，领导者对下属态度、理念和价值观的影响建立在两者的交互作用之中^{[13, 28-29]}。

建筑业安全领导力的相关研究也表明，领导-成员互动关系贯穿于建筑企业内部自上而下的各个组织层级^{[9, 13-14]}。处于领导地位的干系人与建设项目其他干系人之间存在垂范、沟通、激励、关怀、指导等各类互动，影响着组织的安全文化与追随者的安全行为，并最终作用于安全绩效。

从建设行政主管部门的规范、监管和服务职能来看，建设行政主管部门与建设项目各内部干系人之间同样存在广泛而持续的互动。规范职能订立了具体的互动形式和规则，而贯穿建筑生产全周期的监管活动和服务活动承载了监管人员主要的领导-成员互动行为，包括各类执法检查、事故调查、宣传教育、信息服务和行业引导等。

与企业视角下的安全领导力不同，建设行政主管部门与企业之间的互动主要通过上述行政监管手段实现，这是建设行政主管部门安全领导力的重要特征，也是其发挥作用的重要途径。

2.3 行政主管部门的安全领导力风格

随着安全领导力研究的发展，全范围领导力(full range leadership)理论逐渐成为建筑业安全领导力研究与应用的主流^[13]。该理论将积极影响下属的领导力界定为变革型和契约型两种领导力风格：变革型领导力体现在领导者和下属基于价值观的个性化互动中，有助于激励员工建立对组织整体目标的长期认同和追求; 契约型领导力则注重对下属开展直接的行为管控和物质奖惩，从而直接推进组织实现安全目标，提升安全绩效水平^[29]。

节1.2述及，建设行政主管部门的安全领导力主要通过各类行政监管手段发挥作用。当前，安全监管领域主要包含两种监管模式——协同型监管模式与对抗型监管模式^[30], 而这两种模式与全范围领导力的两种领导力风格类似，仅在对抗型监管与契约型领导力的具体表现上存在差异。

协同型监管强调与企业建立互信合作关系，注重驱动企业主动实现安全目标, 采取协商、教育、咨询等建设性方式激发企业安全管理的积极性，引导企业提升安全管理水平。对主动性的激发是协同型监管与变革型领导力之间最大的共性，二者均关注信任关系的构建，强调对企业及员工安全目标主动性的激发，并注重提供实践层面的帮助与支持。

对抗型监管强调建设行政主管部门通过规范，明确企业的安全生产职责，并采取切实的监管手段直接干预其生产活动，确保后者行为合规。与契约型领导力相似，对抗型监管同样聚焦于制度的建设和践行。客观上，建设行政主管部门所订立的规范往往是企业行为的底线，因此对抗型监管更注重对失职失责、违法违规的惩处，较少将正向激励纳入监管机制; 相比之下，契约型领导力更倾向用正向奖励手段引导员工实现安全绩效。

根据全范围领导力理论^[13]，建设行政主管部门安全领导力的两种领导力风格彼此依存互补。同样，对抗型和协同型监管模式也并非对立。协同型监管可激励企业在安全管理上的积极性和自由度，而对抗型监管可以弥补协同型监管约束力度不够的问题^[31]。对于建设行政主管部门而言，变革型与契约型领导力相互协同的全范围领导力，是与良性监管活动最为契合的安全领导力风格。

3 建设行政主管部门的安全领导力构成要素

为了进一步认识行政主管部门的安全领导力，本文采用主题分析法，基于建设行政主管部门安全监管文件数据，归纳出建设行政主管部门安全领导力的4个关键维度，并归纳出4个关键维度之下的二级指标。

3.1 分析方法

本文采用主题分析法归纳行政主管部门安全领导力维度及其二级指标。主题分析法是一种基础定性分析方法，其核心步骤在于通过编码将数据依照初始主题进行分类统合，并通过持续的优化迭代归纳高度刻画数据特征的主题^[32]。主题分析法的最大优势在于能够处理复杂庞大的数据，有助于归纳出符合数据关键特征的准确主题。为了确保初始主题符合研究问题，需要结合相应的文献综述来确定初始主题^[33]。

3.2 数据收集

本文选用了两类主题分析文本数据：一类是由中国立法机关发布的与建设行政主管部门安全监管相关的法律、法规; 另一类是行政主管部门自身发布的与建筑安全监管相关的政府文件，包括部门规章、各类规范性文件和工作文件。这些文件直接体现了行政主管部门的安全监管逻辑，能够直接、客观地展现建筑安全监管机构的安全监管行为。

除法律法规和部门规章外，本文选取北京和上海作为地方行政主管部门的文本数据来源。北京和上海分别是中国北方和南方一线城市的代表，政府安全监管水平和综合治理水平国内领先，拥有相对成熟、全面的安全监管体系与规章办法，具备较高的研究价值。本研究的全部文本数据均来源于各级行政主管部门官网，采样时间为2020年6月，具备时效性。主题分析文本数据的分类统计结果见表 1。

3.3 主题分析归纳结果

为了确定初始主题，本文首先通过Web of Science数据库核心合集检索得到世界范围内相关文献392篇。通过对文献体裁、学科进行限定，辅之对摘要及正文内容的研读，最终得到与安全领导力或政府领导力相关文献共89篇。

在系统综述了89篇文献中涉及的各类领导力维度后，本文选择了若干类具有代表性且被学术界普遍认同的安全领导力维度，作为主题分析的初始主题，包括以身作则、愿景激励、关注尊重和绩效管控。领导力维度的代表性示例见表 2。

完成数据收集和初步分析后，本文基于建筑业安全领导力的4个维度对数据进行了编码，再将编码进行组合，形成了建设行政主管部门安全领导力的初步主题。在此基础上，通过多轮主题的合并与取舍，进行了优化迭代，最终确定了能够高度概括数据特征的主题。主题归纳结果包含了建设行政主管部门的安全领导力的4个关键维度，每个关键维度下均包含4~5个二级指标。具体结果见表 3。

∙ 以身作则维度强调行政主管部门应具备高度的道德伦理水平和个人魅力，通过理想化安全影响力的展现和安全管理活动的率先垂范，在安全工作中提升下属和其他干系人的信任和认可。

∙ 愿景激励维度强调行政主管部门通过合适的方式向行业从业者阐明并吸引其认同行业共同的安全愿景，通过正确的方法激励被领导对象开展正确的安全活动。

∙ 关注尊重维度强调建设行政主管部门对下属及各方干系人个人需求的关注，通过与对方构筑良好的合作关系和通达的沟通渠道，增进互相的信任和支持，引导对方提升安全管理水平。

∙ 绩效管控维度强调将安全绩效管理体系作为开展组织安全管理活动的基础。领导者通过设定工作期望及相应奖惩，来提升下属及行业从业者的安全表现，并通过持续监控、纠正下属的工作行为来减少不安全行为。

在上述4个维度中，以身作则、愿景激励和关注尊重是典型的具有变革型领导力特征的维度，而绩效管控维度则具备鲜明的契约型领导力风格^[13]。

4 中国建设行政主管部门的安全领导力现状

在得到领导力关键维度及其二级指标后，本文基于全部主题分析文本数据统计了数据所涉及的建设行政主管部门安全领导力各维度下的安全监管措施数量，用以衡量中国建设行政主管部门安全领导力各维度的现状特点，结果见图 2和3。

如图 2所示，中国建设行政主管部门绩效管控维度下的安全监管措施占64.34%。这表明，绩效管控维度及其二级指标是中国建设行政主管部门安全领导力当前最主要的维度及其二级指标。相比之下，其他3个安全领导力维度总占比为35.66%。其中：以身作则维度占19.23%，愿景激励维度占15.87%，而关注尊重维度在中国当前建设行政主管部门的安全监管措施中占比最少，仅为0.56%。

由此判断，当前中国建设行政主管部门的安全领导力风格在整体上与全范围领导力相同，其中契约型领导力风格占据主导地位，同时兼具变革型领导力风格。就现状而言，中国建设行政主管部门领导力的变革型特征远不如契约型特征明显，不同的变革型维度之间也存在领导力措施数量差距显著的状况。总体而言，“强管制、弱引导”是中国建设行政主管部门安全领导力现阶段的突出特点。

如图 3所示，在安全领导力二级指标方面，4-3、4-5、4-2占比最高，它们与建设行政主管部门的规范、监管职能密切相关，分别包含了安全责任体系的构建、安全隐患的整改和安全评价与奖惩措施这3类建设行政主管部门的领导力二级指标。图 3结果表明，制定规范、检查纠正、考核处罚是当前建设行政主管部门安全领导力发挥效用的主要途径。事实上，在中国当前建筑业“放管服”改革的背景之下，建设行政主管部门放权越多，监管责任越重^[25]。建设行政主管部门充分发挥契约型领导力，开展目标明确、跟进及时、奖惩分明的监管活动，是确保简政放权、放管结合、优化服务的前提。

此外，4-4、1-2、2-1、2-4、1-1占比依次排在第4到第8的位置，同样包含了当前中国建设行政主管部门采用较多的安全监管措施，分别涵盖了对安全制度的更新、对行业的指导支持、向下属及行业从业者传递安全方针和信念、引领行业安全目标、鼓励下属及行业从业者参与安全培训等领导力二级指标，涉及绩效管控、以身作则、愿景激励3个维度以及变革型与契约型两种领导力风格。这些领导力二级指标与建设行政主管部门的服务职能联系紧密，充分体现了建筑业“放管服”改革中“优化服务”的特征。它们的广泛施行表明，变革型领导力措施在建设行政监管活动中发挥着日益重要的作用，中国当前的建设行政安全监管已经从单纯的对抗型监管模式向协同型与对抗型监管模式并存转变。建设行政主管部门的安全监管活动中已经融入了协作、宣传、教育等服务职能，而不再是单一的基于经验和法律法规标准的安全检查与事故调查。

为了实现超越预期的安全目标，除了需具备坚实的契约型领导力基础之外，也应重视变革型领导力的构建^[13]。在中国建筑业“放管服”改革的背景下，为了安全生产领域的持续改善，中国建设行政主管部门应积极探索，增进服务理念，为建筑业各方干系人提供优质的行业信息和服务，努力向变革型领导力风格转变^[25]。

图 3的数据统计结果表明，表现最不突出的5个安全领导力措施(2-5、3-1、3-2、3-3、3-4)均属于变革型领导力措施，分别代表了对组织成员共同参与监管工作和决策的激励、对个人安全健康需求的关怀、对安全生产活动现场安全的重视、对下属工作的信任与资源支持、对各方干系人之间利益冲突的平衡，涉及关注尊重维度下的全部二级指标。这种现象表明，中国建设行政主管部门的安全领导力还存在一定的提升空间。建设行政主管部门作为建设项目的外部干系人，与内部干系人的良好合作互动是其充分发挥变革型与契约型安全领导力作用的重要保证，也是实现行业安全绩效可持续提升的重要保证^[19]。

因此，中国建设行政主管部门应从安全领导力视角积极地探索更加多元丰富的激励与约束兼顾的安全监管行政手段，优化现有的规范、监管、服务3类职能，结合当前建筑业“放管服”改革要求，引导建筑企业人员形成良好的安全意识和价值观，以合作信任的态度激励建筑企业共同实现安全目标，积极为后者提供安全相关的学习创新指引，给予一线从业者更多的关怀，带领建筑企业从被动遵规转向主动管理，从而实现行业的长足发展。

5 结论

本文首先概括了建设行政主管部门的规范、监管与服务3个主要安全职能; 在此基础上，系统分析了建设行政主管部门的安全领导力特征，凝练了建设行政主管部门安全领导力的4个关键维度及其二级指标; 总结了当前中国建设行政主管部门的安全领导力现状，并评述了未来发展方向。主要结论如下：

1) 从组织安全目标、领导-成员互动关系和领导力风格3个方面，分析了建设行政主管部门的安全领导力特征。建设行政主管部门安全领导力以对行业整体安全及行业从业者安全健康的维护为本质目标，通过规范、监管、服务职能实现与行业企业之间的领导-成员互动，发挥领导力作用。变革型与契约型领导力风格相互协同最符合良性监管的需要。

2) 通过主题分析，归纳了以身作则、愿景激励、关注尊重和绩效管控4个建设行政主管部门安全领导力的关键维度及其二级指标。

3) 通过数据统计发现，“强管制、弱引导”是中国建设行政主管部门安全领导力现阶段最突出的特点。当前，中国建设行政主管部门以制定规范、检查纠正、考核处罚为最主要的安全领导力措施。为了建设领域的安全监管进步和行业发展，建设行政主管部门应进一步发挥变革型领导力的作用。

本文的分析结果表明，建设行政主管部门的安全领导力对于建设项目组织的安全管理具有重要作用。本文提出的建设行政主管部门安全领导力关键维度及其二级指标，对于建设行政主管部门深入理解安全领导力、开展安全领导力评估、设计安全领导力提升方案具有实践意义和参考价值。

本文存在一定的局限和不足。本文主题分析所依托的文本数据具有滞后性特点，这导致研究结论在一定程度上欠缺时效性和前瞻性。当前，在建筑业“放管服”改革的大背景之下，中国建设行政主管部门的监管体系及相应的法律法规和规章制度面临着持续的调整、更新与完善。因此，建议后续研究拓宽主题分析的文本数据来源，进行针对建设行政主管部门安全领导力的长期跟踪分析，使研究结论更贴合建设安全监管的实际现状和未来趋势，从而对建筑业安全生产作出更大贡献。